编者按

强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。从中央财经委员会第九次会议要求推动平台经济规范健康持续发展，到中央深改委会议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，国家一方面持续释放推动平台经济规范健康持续发展的信号，另一方面强调要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞，提高监管效能。

那么，一系列相关反垄断政策的出台，是出于什么样的原因？健康的市场和平台经济，应该具备怎样的生态？

近日，《人民日报》《光明日报》《经济日报》三大权威媒体分别刊登了中国政法大学副校长、中国政法大学数据法治研究院院长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中教授署名的文章，对此系列问题进行了深入阐释。

《人民日报》

强化反垄断 深入推进公平竞争政策实施

中国政法大学副校长 中国政法大学数据法治研究院院长 时建中 

（图源：新华社）

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上强调，要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间，更好保护消费者权益。

加快构建新发展格局需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要反垄断法和公平竞争政策予以保障。

习近平总书记指出，构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。畅通国内大循环，要以建设全国统一开放、竞争有序的市场体系为前提，以促进资源要素的顺畅流动为内容。畅通国内大循环需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，构建覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制，强化公平竞争审查制度的刚性约束，加大反垄断和反不正当竞争执法司法力度，破除制约经济循环的制度障碍，推动生产要素循环流转和生产、分配、流通、消费各环节有机衔接，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。

构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强。促进国内国际双循环，需要推动内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接，推进同线同标同质，持续优化市场化法治化国际化营商环境。要以公平、透明和非歧视为原则处理跨境垄断纠纷，统筹推进竞争执法的国际合作。同时，要引导我国企业加大竞争合规能力建设，形成高效的国际反垄断风险预警和应急机制，建设反垄断涉外风险防控体系。

高质量发展需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。以科技创新引领高质量发展，是破解当前经济发展深层次矛盾和问题的必然选择，也是加快转变经济发展方式、调整经济结构、提高发展质量和效益的重要抓手。科技创新的实现，离不开反垄断和公平竞争政策的保障。

高质量发展离不开高水平创新，高水平创新离不开公平竞争。市场垄断和行政性垄断，都会扭曲竞争机制、破坏竞争秩序，损害创新。只有公平的竞争环境，才能繁荣创新；只有不断繁荣创新，才能提高竞争的层次和水平；只有提高竞争的层次和水平，才能进一步推动创新繁荣，从而持续推动经济高质量发展。有竞争而无增长，有增长而无创新，均非高质量发展。因此，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，就是要为创新营造公平的竞争环境，进而通过创新不断提高竞争层次，实现竞争和创新的良性互动，推动经济高质量发展。

实现共同富裕需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施

带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。共同富裕是以共同发展为前提的。反垄断法是保护竞争的法律，是鼓励创新的法律，无疑也是推动共同发展的法律。反垄断法禁止横向和纵向垄断协议，防止共谋垄断市场，保障共同发展；禁止滥用市场支配地位的行为，防止排他性质或者剥削性质的排除限制竞争的滥用行为，维护共同发展；对经营者集中进行审查，对不当经营者集中予以禁止或者附加限制性条件，维护有效竞争的市场结构，推动共同发展。

反垄断法还是一部维护消费者利益的法律。在经济活动的链条中，消费者处于终端环节，是垄断行为的最终承担者，没有任何转嫁的可能，因此，消费者利益受损若得不到救济，则无法分享竞争、创新乃至发展带来的红利。反垄断法预防和制止限制竞争行为，维护消费者利益，可以为共同富裕作出独特的法治贡献。

反不正当竞争法通过禁止仿冒混淆、商业贿赂、虚假宣传、侵犯商业秘密、不正当有奖销售、商业诋毁以及禁止利用技术手段妨碍破坏公平竞争，维护经营者、消费者合法权益，维护公平竞争市场环境，保障共同发展。

坚持“两个毫不动摇”需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施

中央全面深化改革委员会第二十一次会议强调，要坚持“两个毫不动摇”，推动形成大中小企业良性互动、协同发展良好格局。

公平竞争环境是营商环境最重要的内核。保障各类市场主体公平参与市场竞争，营造公平竞争的营商环境，需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施。一方面，反垄断反不正当竞争执法司法要平等适用于所有企业，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁；另一方面，需要深入推进公平竞争审查制度，清理妨碍全国统一市场和公平竞争的政策文件，优化民营企业发展环境。要依法平等保护民营企业产权和企业家权益，保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护，为民营企业打造公平竞争环境，给民营企业发展创造充足市场空间。

与此同时，我们要正确认识当前在平台经济领域开展的反垄断监管执法。市场经济是法治经济。对于一些民营企业特别是平台经济领域长期存在的不合规甚至不合法的竞争行为，需要加大反垄断反不正当竞争执法力度予以查处和纠正。例如，平台经济领域的部分头部企业实施的“二选一”“大数据杀熟”“掐尖式并购”等限制竞争行为，限制了相关市场的竞争，抑制了创新，损害了消费者利益，应当依法予以制止。在平台经济领域进行公正、严格的反垄断监管执法，并不是要动摇“两个毫不动摇”的方针政策，而是净化平台经济领域的竞争环境，优化平台经济领域的创新环境，保障平台经济自身更加健康地发展。

总之，我国强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，既反对市场垄断，也要打破行政性垄断。预防和制止市场垄断行为，可以更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用；打破行政性垄断，可以更好发挥政府作用。强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施有助于优化政府和市场关系，让有效市场和有为政府更好结合，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。

《光明日报》

提高监管效能 促进平台经济高质量发展

时建中

【反垄断专家谈】

近期，针对一些平台企业存在野蛮生长、无序扩张等突出问题，我国加大反垄断监管力度，依法查处有关平台企业违法行为。中央全面深化改革委员会第二十一次会议指出，防止资本无序扩张初见成效，市场公平竞争秩序稳步向好。

与此同时，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强平台经济领域反垄断监管，完善监管规则，引导平台经济领域经营者依法合规经营，促进平台经济规范有序创新健康发展，在总结我国执法实践经验和借鉴其他国家和地区做法的基础上，根据反垄断法等有关法律规定，国务院反垄断委员会制定出台《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》。通过相关执法工作和制度建设，我国反垄断监管效能不断提升。

一、坚持监管规范与促进发展并重是一以贯之的监管原则

平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展新动能，对优化资源配置、推动产业升级、拓展消费市场、稳就业等具有重要作用。为此，有关部门出台了一系列促进平台经济规范健康发展的措施，如优化完善市场准入条件，推进平台经济相关市场主体登记注册便利化、合理设置行业准入规定和许可、加快完善新业态标准体系，降低企业合规成本；创新监管理念和方式，探索适应新业态特点、有利于公平竞争的公正监管办法、科学合理界定平台责任、维护公平竞争市场秩序；建立健全协同监管机制、积极推进“互联网+监管”，实行包容审慎监管；鼓励发展平台经济新业态，积极发展“互联网+服务业”大力发展“互联网+生产”、深入推进“互联网+创业创新”；优化平台经济发展环境，加强政府部门与平台数据共享、推动完善社会信用体系、营造良好的政策环境，夯实新业态成长基础；切实保护平台经济参与者合法权益，强化平台经济发展法治保障。基于这些政策措施，我国平台经济快速发展，推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进，有助于贯通国民经济循环各环节，在经济社会发展中的地位和作用日益突显。

同时，我国平台经济发展也存在一些问题，有的平台企业发展不规范、存在风险，平台经济发展不充分、存在短板，监管体制不适应等问题也较为突出。对此，2020年12月召开的中央经济工作会议把“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年经济工作的重点任务，提出“国家支持平台企业创新发展”、并且要“依法规范发展”。今年3月召开的中央财经委员会第九次会议强调，要“坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系”，规范是发展的前提，发展是规范的目标。前不久召开的中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，再次强调“坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬”，以监管规范保障发展和促进发展。

二、防止资本无序扩张，促进各类资本规范健康发展

“强化反垄断和防止资本无序扩张”是平台经济领域重点监管任务之一。正确理解“防止资本无序扩张”的要点是“无序”而非“扩张”。简而言之，资本可以扩张，但不能“无序”。任何把“防止资本无序扩张”解读为“防止资本扩张”的看法和做法都是错误的，甚至是与“两个毫不动摇”的方针政策背离的。“扩张”是资本的固有特性，有序的资本扩张能够激发市场的活力和创新热情，对促进行业的转型升级具有积极意义。但如果放任资本密集的平台企业热衷于“烧钱补贴”“流量变现”等资本游戏，不仅会导致供应链混乱、社会资源浪费、消费者权益受损，而且会引发市场垄断、产业失衡、创新受阻等严重后果。因此，有必要为资本扩张设置红绿灯，引导平台企业服从和服务于经济社会发展大局，并在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争中发挥积极作用。

除了资本无序扩张这一问题，在较长一段时期，平台经济领域的部分头部企业还凭借数据、算法、算力及资本优势，实施“二选一”“大数据杀熟”“掐尖式并购”等限制竞争行为，抑制创新，损害了消费者利益，监管机构坚持促进发展与监管规范并重的监管原则，加强反垄断执法，查处了违法行为。这并不是不再支持平台经济发展，而是在净化平台经济领域的竞争环境，优化平台经济领域的创新环境，保障平台经济更加健康地高质量发展。

在正确理解加强反垄断和防止资本无序扩张的基础上，还要认识到，保障各类市场主体公平参与市场竞争，营造公平竞争的营商环境，需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施。一方面，反垄断执法司法要平等适用于所有企业，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁；另一方面，要深入推进公平竞争审查制度，打破各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面进一步破除壁垒，健全支持民营企业发展的法治环境、政策环境和市场环境，细化量化政策措施，制定相关配套举措，使有关鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策落地落细落实，保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争，为民营企业打造公平竞争环境，增强民营企业对各项政策的获得感。

三、加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，进一步提升监管效能

中央全面深化改革委员会第二十一次会议提出，要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞，提高监管效能。

平台经济的竞争具有高度动态属性，反垄断执法要把握平台经济领域技术和商业模式变革快、创新周期短和动态竞争等特点，进行必要的竞争效果分析。平台经济是集成式经济，通过信息通信及数字技术将许多法律关系集成到一起。消费者线上消费只要按几个键下去，就会触发平台服务法律关系、商品买卖或者服务法律关系、资金流转法律关系、物流服务法律关系等诸多法律关系的产生、变更或者终止，反垄断执法要准确解构这些法律关系。由于平台经济及其竞争行为的特殊性，相关市场的科学界定、市场支配地位的综合认定、违法行为的依法取证、竞争效果的充分分析、行政处罚宽严相济的权衡，反垄断执法机构均需根据平台经济的发展状况、规律和特点，结合案件具体情况，强化竞争分析和法律论证，增强反垄断执法的针对性和科学性。因此，平台经济领域的反垄断执法，对监管效能提出了更高的要求。

反垄断法的任务是反对市场垄断，打破行政性垄断，构建统一开放、竞争有序的全国大市场，这就意味着反垄断的执法权属于中央事权。同时，反垄断执法具有高度的专业性和复杂性，中央事权有助于积累执法经验，提升监管效能。加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，应以中央事权为基础，健全并不断完善反垄断执法体制，探索多层次的反垄断中央事权的地方实施机制；实现事前事中事后全链条全领域监管，应在严格执行反垄断法有关反垄断调查和审查法定程序的前提下，探索反垄断行政指导制度，建立企业竞争合规激励机制；应加大监管科技建设力度，运用大数据、区块链、云计算等数字技术赋能市场监管，提升事前事中事后全链条全领域智能监管效能，不断向智慧监管迈进；针对数字经济的特征及其对反垄断法的新需求，增加相应制度规范，加快健全数字经济公平竞争监管制度；平台企业的商业模式初步定型，头部巨型平台企业具有数据、算法、算力及资本优势，需要转型监管理念，积极监管、协同监管、审慎监管和依法监管相结合。当然，更重要的是，要实现反垄断监管工作的常态化。

《经济日报》

数字经济高质量发展亟需国家立法

时建中

在数字技术与经济社会发展深度融合的背景下，加快健全数字经济公平竞争监管制度，推动数字经济高质量发展符合现实需要。目前，各地对数字经济立法的积极性高涨。但是，地方立法的效力地域性与数据经济的开放性有着不可克服的固有冲突，应该及时总结具有探索意义和价值的地方立法的得与失，科学地进行归纳、概括和提炼，转化为全国性法律规范。

最新发布的《世界互联网发展报告2021》指出，数字经济成为世界各国应对新冠肺炎疫情冲击、加快经济社会转型的重要选择。2020年中国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重达38.6%，成为稳定经济增长的关键动力。

在数字技术与经济社会发展深度融合的背景下，更需要按照中央全面深化改革委员会第二十一次会议的要求，加快健全数字经济公平竞争监管制度，推动数字经济高质量发展。

数字经济是数据密集型、技术密集型和资本密集型的经济活动，离不开资本支撑。发生在平台经济领域的垄断行为，例如“二选一”“扼杀式并购”等，都涉及数据行为、算法运用和数字技术，具有特殊性。海量数据聚集是垄断的基础，歧视的算法黑箱是垄断的利器、强大的算力是垄断的支撑，雄厚的资本实力是垄断的保障。

在数字化时代，平台模式彰显出不可替代的优越性。我国的平台巨头不满足于深耕单一的产业或者行业，而是借既有的数据优势、算法优势、技术优势以及资本优势跨界经营，构建庞大的封闭的同质化业务生态，相互之间几乎在所有与消费有关的业务领域厮杀。

然而，互联网的固有特性和优势所在是开放、互通和分享。以现代信息网络作为重要载体的数字经济是线上经济，不受区域限制。数字经济更需要全国统一开放竞争有序的市场体系。

目前，各地对数字经济立法的积极性高涨。但是，地方立法的效力地域性与数据经济的开放性有着不可克服的固有冲突。在全国性立法相对滞后的背景下，应该及时总结具有探索意义和价值的地方立法的得与失，科学地进行归纳、概括和提炼，转化为全国性法律规范。

我国已基本形成了较为完整、全面的安全法律体系。保障数据安全，在法律层级实现了有法可依。但是，在促进数据开发利用方面，还存在制度供给不足甚至滞后的情形。

一些地方在成立大数据交易中心后，数据交易量面临着萎缩的局面，数据权属不清晰一定是成因，甚至是重要的成因。数据权属不清晰，数据义务和责任当然也就不会清晰，最后可能导致两种局面：饿死胆小的或者撑死胆大的。数据市场和数据产业发展过程中的问题，如过度采集个人信息、资本无序扩张等，均与数据权属不清晰相关。

从规范数字经济活动角度，虽然没有专门的立法，但是有多部法律与此相关，例如《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》《消费者权益保护法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》以及《价格法》等。尽管这些法律是我国法律体系的重要组成部分，但构成体系的不同法律各有目标和使命，相互之间是相对独立的。

不同法律制度及相应监管机构之间、行业监管之间以及行业监管与竞争监管之间存在的漏洞，形成监管盲区。数字经济领域的许多问题都滋生且活跃在监管盲区，表现为另外一种形式的监管套利。

作为互联网经济最为重要的模式，平台经济是数字技术和商业模式创新的结果，是数字经济的典型样态。经过20多年的发展，我国平台企业在经济社会生活的各个领域全面发力，显示出传统企业难以企及的竞争优势和资源配置效率。同时，实施的“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”“扼杀式并购”等行为对竞争、创新和消费者权益的损害可以明确清晰地予以识别。发展到现阶段，强化反垄断深入推进公平竞争政策实施不仅必要而且可行，精准执法可以不伤及平台经济的创新发展。因此，为了更好地规范、引导平台企业的公平竞争和创新发展，有必要秉持积极监管、协同监管、审慎监管、依法监管，加快健全并有效推进数字经济公平竞争监管制度。

作为消费互联网时代数字经济的典型模式，平台经济同样是创新的产物，平台企业之间的竞争应该持续引领和推动创新，而不是通过限制竞争来阻碍和终结创新。

创新是数字经济高质量发展的最重要动力。公平的竞争环境有助于激发创新活力和动力，提升竞争层次。没有创新的竞争是低层次的竞争，是存量利益的零和竞争。只要是推动发展的创新，都会在不同程度打破既有的竞争秩序、竞争结构。为了鼓励创新，我国反垄断法通过法定的豁免制度以及竞争损害考虑因素等规定。例如，反垄断法第十五条规定了“经营者应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益”等内容，就是为创新提供了豁免的法治空间。同时，“能够使消费者分享由此产生的利益”成为得以豁免的法定要件，就意味着应当让消费者分享创新和竞争红利，这正是经济高质量发展的目标所在。所以，数字经济的监管，更应坚持创新、竞争和消费者利益三者并重。